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因此，宪法和法律委员会对常委会既具有受其领导的关系，也应当具有适度的独立性，在此基础上对常委会立法等活动的合宪性开展工作监督，并促进常委会更好行使其监督宪法实施的职责。

当地方政府土地财政难以维系时，发行地方债成为地方政府迫不得已的选择。但在特殊情况下，美国州法会撤销地方政府之政治实体资格，停止其公共权力行使，将此权力收归州所有。

以北海道夕张市为例，在接受中央政府与北海道厅监督的前提下，地方政府制定了18年返还353亿日元的财政重建计划，其财政规模也减少了七分之一。因此各个州完全可以根据自己的实际情况来决定是绝对禁止、有条件许可还是无条件许可本州的地方政府申请破产。国债可能导致国家破产，地方债则可能导致地方政府破产。对相关责任人问责处理情况包括，对负有主要领导责任的宜良县人大常委会副主任马某(时任宜良县委常委、常务副县长)给予党内严重警告处分。纳税人通过选票选择政府，一个重要的目的就是让称职的政府掌管纳税人的财政资金。

可以说，没有宪法以法治为基础的地方自主治理，我国的中央与地方的财政关系不可能理顺。不能仅以破产清算时地方政府现有的财产为限进行清偿，而应当以未来的财政收入所得进行清偿。不废止该行政行为将危害公共利益。

该定义为判断是否进入应急状态提供了核心标准，即必须出现较为严重的突发事件。[37] 参见倪洪涛：《论行政特许延续的阻却》，载《行政法学研究》2018年第1期，第42页。变动后若仍贯彻法律效果将导致公益危害或诚信违反。[32] [德]汉斯-海因里希·特鲁特：《设备法中的国家风险管理——来自德国的报告》，胡博砚译，载刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第313页。

应急状态下，出于人身安全和效率的考虑，行政机关在核查时可以委托其他行政机关或借助第三方专业力量，尤其是申请材料的实质内容位于本行政区域之外乃至境外的情形下。对于某种危险的存在，虽然行政缺乏规制的权限，但是它可以进行行政指导，给私人以无拘束性的指示和必要的提醒。

但是，设定与实施密不可分。[17]我国也有类似要求，如《特种设备安全法》规定，生产、经营、使用特种设备应当进行自行检测和维护保养并作出记录。《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》（国发〔2013〕39号）对行政许可的设定提出16项具体要求，从中可以提炼出设定许可的一个核心前提，即确实需要。第二，许可授予后，被许可人基于对行政权的信赖和法的安定性组织开展经营活动，行政机关对其既有日常监管责任，也有保障许可持续性的义务。

[7] 梁慧星：《合同法上的情事变更问题》，载《法学研究》1988年第6期，第35页。在审查环节，许可实施机关可以采用更加简化便捷的审查程序。对于前者，行政许可机关应当给予补偿。尽管受到应急状态影响的区域内的相对人均应遵守行政机关的裁量决定，但是不能因此否定具体被许可人的裁量请求权。

信赖保护原则仅适用于违法的给付决定，而并不能适用于作为其他授益决定的行政许可，因而行政许可法中并未规定对违法许可决定适用存续保护，恰恰与信赖保护原则的运行机制相符。从最大化保护被许可人利益的角度来说，许可有效期延续应当视为形式审查，至少不能采用如同新许可一般的审查条件、标准和程序。

一项行政许可经合法授予后就具有了存续力，行政机关不能任意改变。从文义上看，《行政许可法》第50条更像是对被许可人的形式审查，是一个相对宽松的重新许可，甚至可以说就是原许可。

应急状态本身就是一种新的事实，同时也有可能基于该状态而产生法律的调整，从而导致许可的废止。[27] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第291页。[18] 张卿：《行政许可：法和经济学》，北京大学出版社2013年版，第239页。[30] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第294-295页。许可中止并无相对应的终局行政行为，其效力是确定的而非待定，法律效果也是直接的。行政机关若不行使规制权限而单凭被害者个人之努力，未能充分防止危险之发生时，于社会通念上，国民信赖并期待行政权限应即行使者，行政之作为义务即告成立。

第三种情况是，如果是基于事实上或法律上新情况的出现，则可能适用信赖保护。[31] 杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第339页。

《宪法》规定，全国人大常委会或者国务院有权决定一定行政区域进入紧急状态，国家主席宣布进入紧急状态。[17] 参见[德]汉斯-海因里希·特鲁特：《设备法中的国家风险管理——来自德国的报告》，胡博砚译，载刘刚编译：《风险规制：德国的理论与实践》，法律出版社2012年版，第315页。

1.许可中止的适用形态 目前，法学界对于许可中止内涵的讨论相对较少。[37]第四，允许许可实施机关依职权的延续，当然也要征得被许可人的同意。

比如对地质灾害的处置救援，如果不具备一定的地质知识、救助能力和物质装备，开展救援就只能靠意识和自觉，甚至带来新的风险。如果由于行政机关不作为或者过度作为而侵害相对人的许可利益，那么相对人可以请求其承担赔偿责任。有学者认为，行政行为的撤回权，只有作为原行政行为的行政主体才拥有，只要法律上没有明确规定，其上级主体便不具有撤回权。表1  非常态法治的类型 作为紧急状态和战争状态之外的独立形态，应急状态与紧急状态、战争状态一样，都属于法治的非常状态。

上位法或客观情况发生重大变化。对此，本文首先着眼于应急状态对行政许可实施的影响，分析许可实施面临的合法性困境及其应对逻辑，然后讨论许可实施中的两种情形，一是既有许可类型的条件与审查，二是已授予许可的效力中止、废止和延续。

否则行政亦构成不作为而违法。现行宪法颁布实施以来，尚未有紧急状态或者战争状态的宣告。

在应急状态下，当既有许可无法充分满足行政管理的目标时，通过设定新许可的方式，一定程度上能够弥补实施上的不足。这固然符合行政许可的一般逻辑，然而在特殊情形下，被许可人实在无法提出申请，又确有必要延续许可有效期时，行政机关如果主动为之，就会陷入违法境地。

但显而易见的是，我国现有的应急法律规范体系无法完整地提供这种保护。在实行垂直管理的行政领域中，地方政府与行业主管部门之间的管辖权更是相互独立的。文章来源：《南大法学》2021年第2期，第24-40页 进入专题： 行政许可 。（二）应急状态下许可实施的合法性困境 持续存在的应急状态会使行政许可无法按照正常状态实施。

[12]如果行政机关没有管辖权，但依然应当提供适当的行政指导，以尽量避免相对人的意外损失。该变动不可归责于当事人。

比如在新冠肺炎疫情的应对中，31个省、自治区和直辖市自行宣告启动特别重大（I级）响应的实践表明，既有的基于行政级别的启动权力不符合实践，已经被普遍违反，说明我国现行法‘国家紧急权力启动条件的规定存在问题。如果是因为修法的原因，还要满足受益人尚未使用受益或尚未受领以该行政行为为基础的给付。

[36] 实践中，《行政许可法》第50条的许可延续制度存在若干缺失。这种理解突出了行政许可之于相对人的受益性，却忽视了行政许可对于社会公益的促进功能。